Justice fiscale, paradis fiscaux : des enjeux européens

Par Vincent Drezet le 7 juin 2005

La question des paradis fiscaux est au cœur des préoccupations du mouvement altermondialiste. Attac en a ainsi fait une campagne permanente : les constats et analyses dressés dans ses publications[1], dans les réunions, colloques et dans les diverses manifestations attestent de la vitalité de l’association en matière de réflexion et d’actions dans ce domaine, mais ils restent, malheureusement, d’actualité. D’autres organisations, comme l’association Survie ou des syndicats (comme le Syndicat de la Magistrature, le Syndicat National Unifié des Impôts ou la CGT-Finances) participent également à cette dynamique.

Le constat désormais connu est solidement établi : les paradis fiscaux « font système », ils inspirent de nombreuses stratégies financières, juridiques, fiscales... La définition même de « paradis fiscal » est trop restrictive : leur étude fait apparaître de nombreuses faiblesses en matière de droit bancaire, pénal, public et pas seulement sur le plan fiscal. Il est par ailleurs évident que ces caractéristiques inspirent les politiques fiscales de nombreux Etats qui ont une fâcheuse tendance à s’aligner sur le moins disant plutôt que de s’engager sur la voie de l’harmonisation et de la coopération. Pour éviter que les bases imposables et les budgets publics et sociaux ne soient siphonnés au profit de quelques intérêts très particuliers, l’urgence commande de mettre fin aux pratiques des paradis fiscaux et réglementaires.

Il est évident que la lutte contre ces territoires n’est pas seulement répressive mais aussi préventive : au fond, dans l’idéal, il faudrait faire en sorte qu’ils n’aient aucune raison de continuer à exister tel quel. A l’heure d’une profonde remise en cause des politiques néolibérales, notamment au sein de l’Union européenne (UE), l’absolue nécessité de lutter efficacement contre les paradis fiscaux et de favoriser une plus grande harmonisation des politiques fiscales et sociales s’impose donc plus fortement que jamais.

Il s’agit alors, pour l’essentiel et de façon prioritaire, de s’attaquer aux points suivants :

 le secret bancaire,

 les sociétés écrans et l’opacité des règles de droit en général,

 la faiblesse des fiscalités et l’existence de régimes privilégiés,

 l’affaiblissement des dispositifs anti-évasion fiscale et de contrôle,

 le manque de coopération et l’absence de règles contraignantes,

 la faiblesse du budget européen,

 le trop peu d’impact des rapports officiels,

 de manière générale, et spécialement en matière de fiscalité, la logique libérale, pour qui la paupérisation des Etats est une bonne chose.

La présente fiche tentera de dessiner les contours d’un cadre général permettant d’évoluer vers plus de justice fiscale reposerait sur quelques idées fortes. Au sein de l’UE, la marche vers la nécessaire harmonisation fiscale est sans doute le plus important des chantiers. Elle permettrait de limiter, puis de supprimer, les régimes fiscaux « préférentiels ». L’UE doit également trouver les moyens de créer un véritable espace judiciaire européen. Par ailleurs, dans l’UE, dans l’Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE) et dans tous les cadres de négociation internationale, la volonté politique de mettre à mal les caractéristiques des Etats et des régimes dits « privilégiés » ou « dommageables »[2] passe nécessairement par l’adoption d’un cadre contraignant qui prévoit des règles communes à tous les Etats membres.

Par l’harmonisation fiscale, il s’agira donc de créer les conditions qui empêcheront un glissement général vers le « moins disant » fiscal. Ceci favoriserait les budgets publics et notamment le budget de l’UE. D’autres mesures s’imposent également pour mettre en œuvre des processus de contrôle et de coopérations pour, par exemple, mettre fin au secret bancaire. Enfin, il convient d’examiner les différentes formes de sociétés qui sont un élément essentiel dans l’opacité des systèmes fiscaux.

Une harmonisation fiscale qui reste à bâtir

Les dégâts de la concurrence fiscale sont multiples : abaissement de l’imposition du capital, alourdissement de la fiscalité du travail, paupérisation des budgets publics, alignement sur le moins disant, amnisties fiscales, affaiblissement des procédures de contrôles, instauration de la Flat Tax (taux unique de 19% sur l’imposition du patrimoine, des revenus et des bénéfices) en Slovaquie et en Pologne ... Seule une harmonisation fiscale instituant des règles communes aux Etats membres peut inverser une tendance marquée par une injustice fiscale croissante.

Une harmonisation fiscale ne pourra cependant pas s’effectuer d’un coup de baguette magique. Pour commencer, il manque l’essentiel ; l’impulsion politique. Celle-ci doit être le fait du Conseil européen, du Parlement et de la Commission, voire, au minimum, d’une coopération renforcée. Quoi qu’il en soit, pour aboutir à un accord, il faut une vision commune. Cela étant, modifier 25 systèmes fiscaux en concertation demanderait du temps. Il pourrait donc être institué un mécanisme qui encadrerait les fiscalités nationales et les harmoniserait progressivement. A l’image du serpent monétaire qui limitait les écarts entre les monnaies, un serpent fiscal européen pourrait être institué[3].

Cet instrument serait fondé sur l’instauration d’un socle de mesures dont voici un aperçu général :

 taux maximum d’imposition sur la consommation (spécifiquement en ce qui concerne la TVA),

 taux minimum d’imposition des bénéfices des sociétés, déterminé hors application d’un impôt européen sur les sociétés (un tel impôt, par ailleurs souhaitable, conduirait de facto à un taux minimum mais laisserait les Etats membres libres de déterminer leur propre taux d’imposition des sociétés),

 instauration de règles communes dans la détermination des bases d’imposition, favorisée en cela par l’harmonisation des normes comptables, ces règles devant être déclinée suivant les types d’opérations (vers un seuil minimum d’imposition des plus values lors de cession de participations par exemple)

- taux effectif d’imposition minimum pour les revenus des personnes physiques,

- détermination d’un régime fiscal pour les groupes de sociétés à l’échelle européenne,

 harmonisation de certaines règles et procédures en matière de lutte contre l’évasion et la fraude fiscale,

 imposition selon les règles de l’Etat de résidences des personnes physiques et morales qui disposent de placements et de participations dans un autre Etat membre (à cet égard, il faut souligner le risque de détournement de la directive sur les revenus de l’épargne de la part des institutions implantées dans les Etats qui pratiquent le secret bancaire).

Les règles déterminant le mode de contribution des citoyens au financement des budgets publics et sociaux ainsi harmonisées, il serait possible de prévoir plus sereinement un niveau de recettes suffisant pour financer les politiques publiques et sociales.

Pour rendre inutile le recours à la compétition fiscale dans laquelle se lancent, notamment, les pays qui disposent de peu d’avantages comparatifs et qui font de leur stratégie fiscale leur principale stratégie de développement (en « offrant » de faibles niveaux d’imposition et de cotisations sociales), la question du budget européen est centrale. Le budget de l’UE doit être revalorisé[4] pour tout à la fois absorber l’impact de l’élargissement (et ainsi disposer des moyens nécessaires à l’aide au développement des nouveaux Etats membres) et, plus généralement, financer les solidarités européennes. Il faudrait abandonner la logique de plafond du budget ou, du moins, le réévaluer fortement. Enfin, une évolution du mode de financement du budget européen pourrait être envisagée : pourquoi ne pas instituer un impôt européen ? Ainsi, un impôt assis sur les bénéfices des sociétés présenterait le double avantage d’introduire un niveau minimum d’imposition des sociétés et, mécaniquement, d’introduire des règles communes de détermination de la base imposable, donc de favoriser l’harmonisation fiscale.

Contrôle, échange d’informations : un enjeu de taille...

Les systèmes fiscaux ne peuvent plus compter sur les seules origines nationales en termes de renseignements pour appliquer leurs propres impositions. Seuls les échanges automatiques d’informations entre administrations fiscales peuvent dissuader et révéler les fraudes dans les flux transfrontaliers. Il s’agit donc de mettre à disposition les informations en cas de demande administrative. Il faut donc un cadre légal qui impose des obligations communes[5]. Ce socle juridique permettrait l’accès rapide aux informations dans le cadre d’une procédure encadrée par la loi (qui garantirait ainsi l’égalité de traitement des contribuables européens). Bien entendu, ce cadre doit être contraignant et doit prévoir des sanctions (amendes, publication des refus sur un rapport de la commission...) Une « banque de données » européenne pourrait être mise en place, sur l’idée du système Vat Information Exchange System (VIES) pour la TVA intracommunautaire qui, quoique imparfait, montre qu’un tel projet est réalisable.

Le renseignement, l’assistance et les diverses formes de coopérations doivent concerner la gestion, le contrôle et le recouvrement de tous les impôts, directs et indirects. Au minimum, il faudrait réviser la portée de la convention passée entre l’OCDE et l’UE concernant l’assistance administrative en matière fiscale pour n’exclure aucun impôt et ne prévoir aucune dérogation d’aucune sorte. Cette convention doit évidemment s’appliquer avec la même portée à tous les pays signataires (UE des 25, pays membres de l’OCDE). Il faut par ailleurs que l’UE avance sur le terrain des conventions bilatérales passées entre l’UE et les pays tiers de ce type.

La coopération administrative internationale est faible : les échanges de fonctionnaires et les résultats souvent décevants des contrôles multilatéraux, initiés dans le cadre du programme Fiscalis, ne masquent pas l’absence d’une coopération orientée vers le contrôle qui reste à inventer. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : sur les 1500000 entreprises effectuant des opérations communautaires, le nombre de contrôles multilatéraux, qui permet d’effectuer un contrôle coordonné de la situation fiscale d’un redevable à la TVA, était de 15 en 2000 et de 3 en 2003. L’assistance mutuelle administrative a concerné 2% de ces entreprises en 2003.

Dans un contexte d’internationalisation croissante des échanges, de développement de nouvelles technologies ou encore de montages de plus en plus opaques et complexes, la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales passe par davantage de coopération au niveau européen. Pour que celle-ci soit efficace, il faut évidemment une réelle volonté politique qui se traduise concrètement par des moyens juridiques, technologiques et humains. La Commission elle-même note qu’avec 30 000 vérificateurs dans les administrations des Etats membres, il faudrait 40 ans pour inspecter chacun des 24 millions d’assujettis à la TVA[6]...

Développer et intensifier une véritable coopération internationale passerait notamment par :

 la venue de fonctionnaires étrangers dans le cadre d’une procédure,

 l’instauration d’un « droit de suite » dans le cadre du contrôle d’une société qui permettrait d’effectuer des recherches ou vérifications dans un autre Etat membre où serait implantée une société du même groupe que la société vérifiée, une filiale de la société vérifiée ou une société dans laquelle la société vérifiée détient un certain seuil de participation,

 le développement de la procédure de contrôle multilatéral coordonné.

Enfin, les critiques portant sur Eurojust ont montré que l’espace judiciaire européen restait à construire. Cette structure est certes jeune (elle a été créée en 1999 et ne dispose de la personnalité juridique que depuis 2002) mais il faut d’ores et déjà aller plus loin : il faut, par exemple, s’interroger sur le fait que les Etats ont la possibilité de ne pas donner suite aux demandes d’Eurojust et, bien entendu, sur la création d’un véritable parquet européen. Le terrain judiciaire doit également être investi pour que la coopération judiciaire et le rapprochement des législations soient une réalité.

Sur le respect des engagements des Etats, qu’il s’agisse des règles de droit fiscal, pénal, commercial, bancaire ou civil, des sanctions à l’encontre d’un pays non coopératif doivent être envisagées. Celles-ci pourraient prévoir à l’égard du territoire sanctionné une suspension des relations financières et commerciales, une interdiction pour les entreprises de s’implanter ou le durcissement des dispositifs anti-évasion fiscale.

Droit des sociétés et fiscalité, des enjeux croisés

Une des caractéristiques majeures des paradis fiscaux est de permettre la création rapide et à moindre frais de sociétés qui permettent, en tout anonymat, le placement, la gestion et la transmission de patrimoines. Les paradis fiscaux offrent en effet très souvent un régime très secret en matière de droit des sociétés. Il y est ainsi possible de créer des sociétés écrans, souvent paravents d’activités illicites, permettant de dissimuler l’identité des bénéficiaires et des ayants droit. L’utilisation de ce type de société (fiducies, trusts, fondations, sociétés de personnes à responsabilité limitée) est particulièrement propice aux activités illicites comme le blanchiment par exemple[7]. Il faut donc lever l’opacité qui existe sur ce type de structures.

Les premières mesures à prendre seraient les suivantes : toutes les autorités publiques des Etats membres devraient disposer des informations sur les bénéficiaires effectifs et le contrôle des sociétés implantées sur leur territoire. Il faut assurer une supervision adéquate et une stricte intégrité du système d’obtention, de conservation et de transmission des informations. Enfin, il doit être possible aux autorités publiques (de réglementation de surveillance et d’application des lois), dans le cadre de leurs investigations, d’échanger des informations ainsi détenues sur les bénéficiaires effectifs des sociétés créées sur le territoire des Etats membres.

Il pourrait ainsi être instituée une obligation de déclaration préalable aux autorités publiques du nom de tous les bénéficiaires effectifs de toutes les sociétés, sans exception. Ces informations seraient alors transmises aux autorités publiques des autres Etats membres (administrations fiscales, judiciaires, institutions financières) sous peine de sanctions. Ce dispositif permettrait d’imposer dans son Etat de résidence un contribuable qui aurait transféré une partie de son patrimoine dans un « trust » étranger par exemple.

Au-delà de la question spécifique des sociétés écrans, la réflexion doit également porter sur l’harmonisation du droit des sociétés dans l’UE. Doit-on tolérer des sociétés dont le seul but est d’échapper à l’impôt (trust, fiducie) ? De la même manière, il faut relancer une étude sur les régimes fiscaux privilégiés qui favorisent les délocalisations fiscales incohérents en termes de logique économique : ainsi, une société implantée dans un pays, y créant ses richesses, pourra-t-elle échapper tout ou partie au système d’imposition des bénéfices de ce pays grâce au régime des holdings des Pays Bas par exemple. Une réflexion sur la notion de territorialité ou encore sur le régime de groupe s’impose donc à l’échelle européenne.

Normes juridiques européennes sur la localisation des sièges sociaux, suppression des sociétés fictives ou sociétés écrans, obligations communes aux Etats membres en matière de création et de modification des sociétés, coopération portant sur la communication de renseignements, le droit des sociétés ne doit pas être oublié dans la lutte contre les paradis fiscaux.

Pour une justice fiscale qui fonde la justice sociale

Les quelques pistes proposées ici ne règleraient peut être pas à elles seules la problématique des paradis fiscaux. Il faudrait les compléter en abolissant la règle de l’unanimité comme mode de prise de décision au sein du Conseil, en instaurant des contributions financières à l’échelle européenne puis au niveau international[8] et en établissant des règles en matière de traçabilité des flux financiers. Mais elles permettraient de rendre le paysage fiscal européen sans aucun doute plus juste.

Bien entendu, nul n’ignore que l’UE n’est pas la seule zone à avoir des paradis fiscaux et on ne peut balayer d’un revers de la main l’aspect global de cette question. Cependant, la mise en œuvre de ces dispositions en son sein feraient de l’UE un exemple et la rendrait plus forte dans le cadre des discussions portant sur ces sujets à l’OCDE, au Groupe d’Action Financière (GAFI) ou à l’Organisation des Nations Unies (ONU). On pourrait alors imaginer un cadre véritablement contraignant pour forcer tous les Etats à respecter les normes internationales qui, pour l’heure, n’ont qu’un caractère facultatif et dont l’efficacité est trop faible. C’est donc bien la conception de la politique fiscale qu’il faut changer, en France, dans l’Union européenne, et au-delà...

Vincent Drezet, SNUI (Syndicat national unifié des impôts), 7 juin 2005

Notes :

[1] Voir notamment Attac (Gérard Gourguechon, Christophe Ventura, coord.), Les paradis fiscaux, Paris, Mille et une nuits, Les petits libres, 2000 et Attac/Syndicat de la magistrature (Eric Alt, coord.), En finir avec la criminalité économique et financière, Paris, Mille et une nuits, Les petits libres, 2002 ainsi que les « 4 pages », analyses et articles disponibles sur le site www.attac.fr.

[2] On relèvera l’approche timide de l’Union européenne et de l’Organisation pour la Coopération et le Développement Economique qui déplorent que certains de ces régimes fiscaux spécifiques faussent la concurrence sans, pour autant, s’inquiéter des effets d’une concurrence fiscale et sociale libre et non faussée qui vise à abaisser le niveau général d’imposition.

[3] Voir SNUI, Pour un serpent fiscal européen, Paris, Syllepse, 2005.

[4] Il est à noter que l’Union européenne n’utilise pas les faibles marges de manœuvre dont elle dispose : les débats sur les perspectives financières de l’Union européenne à l’horizon 2013 laisse entrevoir un budget limité à moins de 1,1% du revenu brut communautaire là où le plafond autoriserait d’aller jusqu’au seuil, déjà très faible, de 1,24%.

[5] Pour ce faire, il faudrait, par exemple, commencer par revenir sur le traitement dérogatoire réservé à l’Autriche, la Belgique et le Luxembourg concernant la taxation des revenus de l’épargne.

[6] Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Le recours aux mécanismes de la coopération administrative dans la lutte contre la fraude à la TVA, n°34, 2002.

[7] Rapport de l’Organisation de Coopération et de Développement Economique, Au-delà des apparences, 2003.

[8] Voir à ce sujet les travaux de l’association Attac et le rapport du groupe de travail présidé par M. Landau, Les nouvelles contributions financières internationales, Paris, La documentation française, collection des rapports officiels, 2004.

http://www.reseau-ipam.org/article.php3?id_article=977